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劉枝蓮 
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民意與公共政策~以馬祖博奕公投為例 (上) --閱讀人次 : 4971

政策論述專題報告

結合由上而下動員,由外部初始的馬祖博弈公投
勝出,呼應人們選舉決策過程,會受….
利害關係、相關資訊、意識型態三顆變化球
衝擊出來決策模型。


 一、問題形成

 眾所矚目的馬祖博弈公投業於7月7日揭曉,贊成票1795票、反對票1341票,正方以得票率57%、454票的差距勝出,意謂著馬祖居民正式透過公投同意在當地興建觀光賭場。這是繼二○○九年澎湖博弈公投反對票勝近四千票、2011年金門博弈公投提案二年未表決後,馬祖博奕公投是國內第三次的地方性公投,也是台灣地方史上第一個通過博弈「公投」的地方政府。

 公民投票是指公民就被提議之事案,表明贊成與否時所舉行之投票,簡稱公投。公投對應中華民國憲法當中,是為「複決」 又稱全民公決,存在目的是,是體現直接民主制度。但是,這個即便獲得馬祖居民多數決博弈公投公投過關,仍然意謂沒有任何一項政策建議,是能獲得全民一致的認同。簡單說,民眾投票偏好就政策的成本效益與個人切身利害關係密切下,極有可能會從理性自利的角度去支持或反對特定政策,若以Weiss(1983) 觀點,人們決策過程,會受利害關(Interests),相關資訊(Information)與意識型態(Ideology)所影響。

 換句話說:這個結合由上而下動員,由外部初始的馬祖博弈公投,在初期多數不關心、不贊成,到投票前正反方五五波,最終正方以得票率57%勝出,呼應人們政策決策過程,會在利害關係、相關資訊、意識型態三顆變化球,衝擊出來決策模型。

 二、問題探討

 利害關係

 利害關係人~楊縣長

 馬祖博弈公投的結果,與其解讀成當地支持興建觀光賭場,不如說基於厭倦基礎建設長期薄弱、三體快輪破局,楊綏生領軍下縣府團隊迫與執政突破與壓力,所為之政治籌碼。

 就馬祖空運而言,目前僅有立榮航空飛北竿機場與南竿機場6~7班次(每星期三多1班次),每日來回輸運量不破千人,又常因天候不佳停飛,馬祖居民因而亟需增加往來於交通工具。

 就時機而言,以懷德.威廉為首投資公司進場,他們揚言,要以120億改善興建4C機場,60億蓋南北竿跨海大橋,楊縣長認為馬祖爭取博弈,除了多了曝光機會,反而可以凸顯馬祖航空交通問題,要不就該由中央政府積極來改善,要不就是交由觀光業者來投資。

綜上,在馬祖博弈公投意見分岐的結構因素中,楊縣長在特定問題的界定上,在選擇政策工具上,就利害關係人觀點,確實影響選舉結果的空間。

 利害關係人~懷德公司

 這次在馬祖公投中,扮演重要推動角色的美商懷德公司。懷德度假村開發公司有備而來,馬祖公投中,扮演重要推動角色。

 總裁 威廉懷德,除個人具有說服願景的魅力與觀察敏銳度外,更重要:
1、獲地方大老支持,拓展出綿密人派關係,有助深耕基層。
2、提出四大保證(興建4C機場、南北竿大橋、興建大學、增加就業機會)買下電視頻道宣傳,每村舉辦說明會等商業行為也有加分效果
3、重要宣言:馬祖推動的絕非只是一座賭場,而是完整的觀光娛樂事業。
4、預計開設賭場一年後,將有50憶稅收,馬祖居民每人每月平均可得18000元福利金,5年之後更可能有80,000元

 此外,就馬祖地理環境連江縣自東北而西南:東引鄉、北竿鄉、南竿鄉、莒光鄉(如圖)懷德度假村開發公司選擇地點為北竿鄉,基於僻鄰效應,懷德說帖,若就利害關係人或與相關資訊對稱性觀點切入,懷德公司對當地居民確實達到影響政策偏好。

 簡單的說,馬祖公投能順利過關,懷德度假村開發公司,在策略運用上,的確產生螺旋盤旋效果。

  相關資訊

 法源:離島博弈公投

 2009年立法院通過《離島建設條例》修正案,新增第10-2條找到法源依據 。同年,澎湖縣民眾在博弈公民投票中否決提案。2011年金門縣博弈公投案,提案因連署案二年無法議決,撤回提案。政策量流觀點,澎湖公投否決與金門撤回提案,醞釀2012年4月27日,連江縣選舉委員會宣布該公民投票成案。

 其次,《公民投票法》立法以來第二次排除投票率多寡因素的公民投票《離島建設條例》第10-2條排除《公民投票法》中投票率需達50%以上的規定,易言之,只要同意票在有效票的選票中佔50%以上就可成案,以馬祖博弈公投為例,投票率其實僅達40.76%,仍有高達6成的公民未參與此次投票,雖然降低了公投結果的民意基礎,但也是成就公投過關門檻。

  各方觀點

 ※支持

 支持設置賭場的人士認為,賭場所引進的資源可創造人潮、帶來大量工作機會與經濟利益讓住民分紅,只要妥善管理,治安與社會成本是可以化解。他們以拉斯維加斯及新加坡、摩納哥、澳門為例子,認為博弈是打破困境、讓交通帶動觀光發展的唯一出路。可惜支持者,如參加公聽會張龍光等都不是常住馬祖者,他們表示意見是否衝擊馬祖居民自主意識,促進博奕公投政治量流原因之一,目前無相關數據驗證,只能說政治意義大於實質意義。

 至於本土支持者認為:中央政府挹注馬祖經費奧援受限,尤其選舉支票的落空,小三通萎縮到幾乎要停航,軍隊也會逐步撤出,馬祖如果無法強化有利競爭因子,全球化的蝴蝶效應,加速讓馬祖將要面臨三年、五年、十年持續的沒落下去。『反正什麼都沒有,何不讓博奕進場,賭一吧!』有些基層工作者,消極這麼想。

 ※反對

 一般反賭觀點:認為博弈產業將破壞馬祖自然生態與歷史建築及其負面社會成本,如治安敗壞、過度開發反而衝擊觀光產業,國外賭場所帶來的正面效益不能複製在馬祖。主要訴求,為下一代留一塊淨土,選擇乾淨的家園。



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劉枝蓮 
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本土代表觀點:

1、認為縣府誤導民眾,博弈是解決交通的萬靈丹,而刻意忽略對文化教育、自然生態,及傳統社會核心價值產生不可磨滅的破壞。
2、不需要設置觀光賭場,就能以獨特自然與文化資源發展觀光產業。


 況且,反賭人士認為,馬祖本身的條件並不適合發展大型觀光開發,被稱為媽祖聖地的馬祖擁有得天獨厚的自然環境與人文特色,包括有「神話之鳥」美譽的黑嘴端鳳頭燕鷗。芹壁村依山崖而立地中海風情。北海坑道的戰地故事…都會引領小規模的精緻旅遊風騷。不需要設置觀光賭場,就能以獨特自然與文化資源發展觀光產業。

 ※中立

 觀察連江、澎湖兩地對觀光賭場之正反交鋒,支持者視它為振興離島經濟的萬靈丹,反對者妖魔化為敗壞沈淪的毒藥,看法南轅北轍,難有交集。我們認為:以目前馬祖社會成熟度、民主化的素養,民意代表思維、中央政府支持、官僚技術與資源配合(如環境負載、治安層級…)以及資訊不對稱,就機會之窗而言,時機上值得商確。

 即然,透過多數決選擇准許博弈,那麼縣政府和居民要面對思考的是:將要獲得與失去的各是什麼?如果換取方便的交通,那麼長期付出社會成本是什麼?如果達到繁榮經濟,那麼付出社會生態擾動是什麼?可不可以避免?可不可極小化?唯有將配套措施、長期社會成本以及內、外部支持考慮在內,才能評斷在馬祖推博弈是好或壞。如就單一開放博弈賭場與破壞人文景觀,我們認為並不必然是等號,端看配套措施與領導者之遠見。

 馬祖,真正令人焦慮並不是要不要博弈賭場,而是領航者未來性思考與佈局能力,行政官僚解決問題能力,組織自我批判與學習能力,如果菁英的思維與權力結構依然如故,空有民主,無法誠懇對話,各吹各的調。那麼,博弈進場,帶來治安、利益糾結..的混亂,不是地方政府層級可以負荷與承載。所以,儘管博奕公投過關,馬祖未來面臨還有一連串挑戰與面對,當然,包括三年後還可以公投否決案。



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譚遠雄 
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劉前輩的論述分析讓我受益不少,去年我參加百年風華醉愛北疆東引高粱酒節活動時,曾和東引指揮官,談到東引的未來建設應朝那方向發展較好,得到結論是在4.5平方公里島嶼,而平地少,自然景觀美的情況下:《一》發展交通是首要,如快速船艇載客運輸,大型直昇機載客特別重要。《二》強化觀光事業及週邊商品,軟硬體改善。《三》精緻科技產業引進,像台灣一部電腦,就能為鄉親作遊戲軟體開發設計,有數億產值業。《四》精密產業,增加附加價值的引進,無汙染佔地小,也可讓現有鄉親,開創第二事業。《五》東湧陳高比美金門陳高,行銷策略改善,是擴大營收必要重點,在台澎金三地,選擇強而有力行銷商,讓東引脫胎換骨。以上五點是我和指揮官閒談的話,雖是茶後閒聊,也許是可行方向。馬祖交通,可請交通部委託長榮海運、長榮航空、加入海空客貨交通運輸行列,同時間爭取大企業財團,到馬祖投資精密無汙染科技生計產業,也許五年半後馬祖可能讓世人刮目相看。如今馬祖博弈通過後除博奕事業外,尚有許多事業可發展 。在期盼未來發展博奕 事業外,朝多角化、多元化事業發展也是可行之路。不必完全記寄望未來馬祖只辦博奕事業。


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民意與公共政策~以馬祖博奕公投為例(下)

意識型態

工具性角色

1949年,中華民國國軍進駐各島。1953年8月,於南竿成立連江縣政府。1956年7月,金馬地區實施戰地政務。1992年11月7日,馬祖解除戰地政務,實施地方自治,開始民選縣長與縣議會。1998年5月廢止『金馬安輔條例』解除海岸線的管制,開創金馬與大陸經貿利基,2001年1月開放小三通。

1949年實施軍管,一切以軍事為優先,民生建設與地方發展受軍事管制影響。到1992年解除戰地任務 之後,國軍『精實方案』實施,衝擊原本仰賴駐軍消費結構

2001年1月開放小三通,除開啟兩岸關係,馬祖並沒有太大改變,主要原因是:沒有擺脫自身發展不利的因素,也沒有增加有利因素,誘因不夠,當然發展受到很大限制。

地方本土意識興起,思變改革成為主流價值,地方政治領袖、民意代表自身政治版圖與政治利益,在小三通不如預期發展之後,發展觀光成了另外發展出路。也提供博奕公投最佳場域。

後續發展

行政院於7月9日召開會議決定由交通部擔任博弈業主管機關,主導整體離島開發休閒觀光計畫。由於觀光主管機關交通部所擬《博弈法》草案仍在行政院,尚未送進立法院。此外,防制洗錢的《陽光法案》也未見蹤影,幾年內還不可能真設置賭場 。

簡言之,博亦公投通過只是第一關,交通部擬定博奕專法草案送請行政院通過,再交給立法院審議三讀過關,然後冗長行政程序,法規釋疑與衝撞,開發商建設…其間,澎湖與金門是否再次辦理公投或進行全民公投,也是變數因子。

結論:

(一)馬祖博弈公投過關,這個由上而下動員公共議題,植基於楊綏生縣長個人意志展現。其次,懷德度假村開發公司,在策略運用上也產生螺旋盤旋效果。再者,對正反意見與各方觀點而言,也牽引民眾意見與偏好。當然,意識型態也蘊育博奕公投最佳場域。簡單說:馬祖博奕公投過關呼應Weiss(1983)指稱人們在政策立場偏好與意見會受利害關係(Interests),更會受相關資訊(Information)與意識型態(Ideology)所影響。

(二)博弈特區涉及利益龐大,除強化中央與地方政府夥伴關係外,更要加強地方政府職能,否則恐將被財團業者牽著走。

1.馬祖博奕已透過公投方式,中央政府應該站在制高點,跳脫博奕政策工具化的角色,積極推動相關法案成行,來彰顯加強離島建設之本意。

就自治監督與地方政府責任觀點而言,博奕政策在中央與地方是關係中屬於『權利擁有者/代理人』關係(如小三通政策,中央制定政策,交由地方執行)。 是故,主管機關如果對相關法案制定與進行法案說服與動員,不夠積極,就是怠惰。此外,有關投資計畫及在土地、環保、治安等事權上,也應該回應地方自主要求,因地制宜,中央唯有接受與地方關係是互動且合作的『夥伴關係』,則『依法堅督』概念才能擴大;如此,地方政府也才能在法律底線之上,承擔更多責任。

2.地方政府應該儘早佈局,新加坡除了看到開放的重要性,也看到發展人才的重要性,開放博奕衝撞競爭鏈~我們必需面對的是向世界徜開大門,捨棄近親、寡頭的決策模式,以廣角視野,集體心智,改由智囊團決策,勾勒出未來治理模式,來因應挑戰。

3法源:《離島建設條例》修正案,新增第10-2條找到法源依據,然而,真正操作博弈法仍有許多空間(能否回歸離島建設條例,設限為離島博奕專法)以及三年再行公投退場機制,即便以罷免否決門檻精神下修,仍無法避免靠腳投票事實,right time right doing 對的時間 做對的事。第一、二年就能有高品質思考,找對的方法做對的事,才是關健。


馬祖博奕過關,是馬祖危機與轉機的重要分水嶺。

參考資訊:
余致力《民意與公共政策》2002 台北:五南出版社
中華民國地方性公民投票
2009年澎湖縣博弈公民投票
離島建設基金
馬祖資訊網
馬祖日報 2012-07-05
6/29馬祖博弈公投公聽會(Youtube)
7/4公共電視「有話好說」專題:馬祖週六博奕公投 正反意見電視辯論



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