馬祖開講
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楊秉訓／淡江大學經濟學系專任副教授、金門縣文獻委員會委員
近日金門縣選委會針對縣民蔡春生提出主文「為振興金門經濟，開創金門的前途，您是否贊成設立國際渡假區並於其中開放5%觀光博弈？」之地方性公投案，初審格式通過，並於4月7日將連署人名冊送本縣各戶政事務所進行實質查對。最遲45日內，選委會將為「公投案成立與否」之公告。
早在3月4日，金門縣反賭場聯盟於記者會中已提出質疑，認為促賭方提出之主文明顯具有強烈誘導性，且定義混淆不清，將導致民眾無法判定明確意旨以為投票依據，要求金門縣選委會退回促賭方，重新修改主文送審。
「開放設置賭場」既為經濟政策，而所有公共政策皆須讓社會成員「公平」表達意見及偏好，尤其「程序公平」更應優先於「利益公平」。公投主文是否適法？選委會行政處分是否合法？此皆屬影響「程序公平」之環節。倘公投尚未實施，程序公平已失，則金門縣民之實質公平將難獲得保障。
法律本非筆者專業，唯此賭場公投案牽涉家鄉未來發展，謹就個人所知提供看法，就教各方賢達。
一、「金門博弈公投」主文之不適法與違法
公共政策之實施與不實施，各有利弊，利弊未能釐清，乃有爭議產生；也才有公投案之提出，以訴諸社會大眾抉擇。民眾衡量利弊，認為利大於弊，即選擇「贊成」；認為弊大於利，則選擇「反對」。
倘公投主文夾帶「利」之陳述，或夾帶「弊」之陳述，豈不等同於進行「置入性行銷」，藉此混淆民眾判斷，以誘導出提案人想要的「贊成票」或「反對票」？
公投主文，應針對特定公共政策，提供可表態「贊成」或「反對」的簡單陳述句，不宜含有邏輯複雜或矛盾之條件子句。這是我國多數法界人士的看法，也是公投先進國家的認知。譬如法國憲法委員會就曾多次裁定，公投主文必須公正、清楚並且在文義的詮釋上沒有模糊空間。（見王思為，法國公投制度的設計與運作）
本次「金門博弈公投」主文中，「為振興金門經濟，開創金門的前途」屬於開放設置賭場之利益，此利益之為大或為小，尚待社會大眾討論釐清，焉能事先列入主文？若「利」可列入，為何「弊」不能列入？設置賭場「帶來犯罪、色情、治安問題，影響善良風俗」之弊端，無法列入公投主文，即構成公共政策「程序上的不公平」，違反了公投主文必須「公正」之要求。
再者，《離島建設條例》第10-2條第1項規定：「開放離島設置觀光賭場，應依公民投票法先辦理地方性公民投票。」此次公投主文不提「設置觀光賭場」，改稱「開放5%觀光博弈」，明顯在逃避「賭場」二字。
「賭場」為賭博之場所，是名詞；「博弈」是賭博或賭博之行為，是動詞或動名詞。「賭博行為」不需要「賭場」也能進行，二者既非一物，法規亦有區別。《離島建設條例》第10-2條第5項稱「經營觀光賭場及從事博弈活動者」，顯然，「賭場」是場所，「博弈活動」是行為。
「開放5%觀光博弈」，是指允許觀光客無須進入賭場，路邊樹下都能坐地「吆五喝六」開賭嗎？「設置觀光賭場」是《離島建設條例》允許公投之議題，「開放博弈活動」不是法規允許公投之政策。此次金門博弈公投之主文，明顯違法。
過去三場地方性博弈公投，民國98年澎湖首次公投主文為「澎湖要不要設置國際觀光度假區附設觀光賭場？」101年馬祖公投主文為「馬祖是否要設置國際觀光度假區附設觀光賭場？」105年澎湖第二次公投主文為「你是否同意澎湖設置國際觀光渡假區附設觀光賭場？」皆無誘導性文字及模糊空間，凸顯了本次金門公投主文「夾帶誘導」之荒謬。
按《公民投票法》第14條第1項第4款規定，公民投票提案有「內容相互矛盾或顯有錯誤，致不能瞭解其提案真意者」，主管機關應予駁回。本次金門博弈公投主文，夾帶誘導文字，並且以「開放博弈活動」替代「開放設置賭場」為議題，已具備「顯有錯誤」條件，既不適法亦屬違法。
二、金門縣選委會照案公告之違法
「金門博弈公投」主文既不適法亦違法，倘若戶政事務所實質查對連署人數通過，金門縣選委會完全照提案之主文公告，當然亦屬違法。
按《公職人員選舉罷免法》第8條，縣選舉委員會隸屬中央選舉委員會，中央選舉委員會隸屬行政院，縣選委會即為行政機關。同條又規定：「各級選舉委員會，應依據法令公正行使職權。」行政機關行使裁量權限，雖得為自由之判斷，唯據《行政程序法》第4條，行政裁量仍需遵守「法律優越原則」。若行政裁量發生「裁量瑕疵」，即應受司法審查。
裁量瑕疵，包含裁量逾越、裁量濫用、裁量怠惰三類。所謂裁量逾越，指逾越法定之裁量範圍；所謂裁量濫用，指裁量不符合法規授權之目的。至於裁量怠惰，乃指行政機關「因故意或過失而消極的不行使裁量權」之情形。
金門博弈公投主文夾帶誘導性文字，又以法規未允許公投之「開放博弈活動」冒充「開放設置賭場」，既不適法亦違法。倘金門縣選委會消極不處理，既不令提案人之領銜人修正，亦不加以駁回，即屬裁量怠惰。
據最高行政法院102年度3月份第2次庭長法官聯席會議之決議，認定「裁量怠惰」屬於違法。再據臺北高等行政法院92年度訴字第2286號判決，謂：
「裁量瑕疵主要有三種類型：裁量怠惰、裁量逾越、裁量濫用。行政訴訟法第四條第二項：『逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論』，第二百零一條：『行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷』，雖然僅就『裁量逾越』與『裁量濫用』做規定，惟基於舉重以明輕之法理，解釋上尚應包括『裁量怠惰』之瑕疵類型。」即行政法院得就「裁量怠惰」之行政處分，予以撤銷。
三、金門縣選委會違法公告之救濟
《行政訴訟法》第201條：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」臺北高等行政法院92年度訴字第2286號判決，復認定「裁量怠惰」之行政處分，亦得撤銷。
如金門縣選委會執意偏袒促賭方，照案公告「金門博弈公投」之主文，反賭場聯盟可採取之司法救濟有二。
1. 提告行政法院，請求撤銷金門縣選委會之公投公告按《行政訴訟法》第9條：「人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限。」及第10條特別規定：「選舉罷免事件之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」
公民投票，為選舉事件。公民投票提案是否成立之爭議，屬於公益事件。因縣選委會「裁量怠惰」之違法行為，人民為維護公益，得向行政法院提起「撤銷公投公告」之行政訴訟。
2. 向行政法院聲請，停止舉辦公民投票根據《行政訴訟法》第116條第2項：「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。」《公民投票法》第55條第4項：「行政法院得依職權或聲請，為暫時停止舉辦投票之裁決。」
由此可知，一旦人民向行政法院提起訴訟請求撤銷博弈公投之公告，倘若情勢急迫，原告可再聲請裁定暫時停止舉辦公民投票。
至於裁量怠惰之相關公務員，自有《公務員懲戒法》第2條，或甚至《國家賠償法》第2條第2項之適用條文，以待追究，茲不贅述。
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感謝馬資網站長轉貼拙文，本站過去經常張貼金門新聞，相信這是站長基於「金馬都是離島，彼此公共政策足以借鏡」的想法而為。
筆者對馬祖鄉親擁有這樣一個匯集「家鄉事物」的平台和論壇，一向非常羨慕。
本文原來的標題是肯定句：「金門博奕公投」主文之邏輯與違法，蘋果日報電子報主編基於各種考量，將文章標題改為疑問句。特此說明。
http://www.appledaily.com.tw/realtimenews/article/forum/20170503/1110577
有關此文，部分鄉親對離島地方公投的審查程序，有所誤解。我在此簡單補充：
金門縣選委會審查公投的程序是：
（根據《公民投票法》及《金門縣公民投票自治條例》）
1. 若公投主文違法，縣選委會駁回提案，或要求提案人修改。
2. 縣選委會先就連署書「格式」初審，這步驟已完成，份數通過。
3. 縣選委會(106.4.7)將連署書送戶政事務所，就是否「在籍」與「重複連署」實質審查，這步驟今日(106.5.6)尚未完成。
4. 若戶政事務所實質審查後，份數通過門檻，縣選委會公告「公投案成立」。
5. 若戶政事務所實質審查後，份數不足，給提案人15天補足。再進行審查，足夠，公告「公投案成立」，不足，公告「公投案不成立」。
6. 若公告「公投案成立」，才能「進行公民投票」。
目前金門博奕公投，尚未公告成立，所以不見得會真的進行投票。我的投書，是針對第1個步驟，指出縣選委會「不駁回提案」的作為不當。
另外一點說明：
公共政策牽涉全體國民，是所有社會大眾都可評論、建議和質疑的，不因國民性別、職業或任何身分之不同，而有差別待遇。
有些人習慣性地，不針對「公共政策之評論」進行評論，而針對「公共政策評論者之身分」來評論。甚至在毫無事實基礎下，自我揣測、捕風捉影、無中生有，憑空「捏造」出對方的人際交往關係，進而幫對方「決定」各種社會偏好。
眾所周知，評論必須基於事實。凡不是「事實」，而是猜測及編織出來的「小說情節」，將會損害到被評論者的完整人格權。
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金馬一家親，馬祖博弈公投沒有擋下來，好在立法院把關，將博弈法丟進冷凍庫，加上大陸反對，馬祖博弈才消聲匿跡。現今馬祖的政治氛圍，不可能重啟二次博弈公投，希望金門爭氣點，一次就公投否決，進而要求金馬立委修改離島條例，將博弈公投條文刪除，免得有心人士繼續炒作！
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馬祖第一個公投過關 進度最快今日也看不到任何進展拍拍屁股走人，澎湖福X喜X登創造一個願景假象嗎第二次公投死心，中華民國轄內開發賭場只剩下金門真的唯一希望嗎?
2018年縣長選舉將博弈議題檯面化，3個離島博弈發展議題有討論空間嗎?
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Liner
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發表時間 : 2017-05-07 22:10:45
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我覺得金馬都不適合蓋賭場，單靠大陸客又受限於中國大陸目前反賭的政策，而國際觀光客流量又不足的現象，賭場的整體營收恐無法支持整體的營運，加上澳門本身的賭業也因中國政府反貪腐政策而呈現大幅衰退的現象。
一般賭場的城市所在地都要有國際級的機場及旅遊業興盛的地方，如亞洲賭場中心澳門。像澳洲雪梨也有一座名為The star星港城賭場，其營收主要客源是歐美亞的過境旅遊的觀光客，尤其是大陸人和歐美客為主，而裡面發牌員有很多亞洲人面孔，其待遇月薪也有10幾20萬台幣，比待在唐人街華人店打工好賺，因為華人店一般只會壓榨及剝削華人的勞工薪資，另外也比當地的公務員待遇好。
The Star賭場位於達令港及著名的魚市附近，交通便利，常是觀光客駐足的景點。
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Liner
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通常澳洲底層白人勞工階層很喜歡玩便宜的角子老虎機，在賭場常會發現玩到恍神的白人賭客。因此賭博機上都會有Call gambling help 1800-858-858的專線。來自澳洲新南威爾斯省有關當局的警告標語
放眼望去看來看去，賭場內還是亞洲人賭性最堅強，尤其是中國人，來自中港台的華人。
當然，達令港除了現代化的賭場設施和美麗的夜色外，週末的夜晚港邊的幾家PUB也是欣賞各地美女的好地方，不論是金髮碧眼的鬼妹，中東妹還是亞洲妹，賞心悅目的國際觀立即展現，多元種族結構也是擁有400萬人口南半球第一大城雪梨的一大特點。澳洲也是亞洲移民的主要國家之一，在雪梨街頭四處見的到亞洲人面孔，有可能他或她是來自中國大陸香港日本韓國台灣新加坡馬來西亞或東南亞等地，彷彿自身還依然生活在亞洲某個大城市的錯覺。
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106.5.8 金門日報，浯江夜話：賭﹑色﹑毒，吳鼎仁
那年，我第二次去馬祖畫展，離開馬祖的那天，機場上人潮蜂擁起來，原來這一天馬祖正舉行博弈公投。當晚在台北，連夜寫了詩篇，對馬祖囧境的無奈，有所聲援！2012年7月7日，是公投史上唯一通過的案例，馬祖居民希望藉此向中央表達，建設落後的心聲，更希望藉博弈促進經濟，改善生活。至今馬祖《離島觀光賭場管理條例》全無下文，已經很少有人再提博弈，懷德設在南竿的辦公室已人去樓空。說甚麼亞洲的地中海，連接中國金三角福州、浙江、上海，可大賺人民幣，好像發現石油一樣，以後小孩上大學，像科威特學雜費全免。馬祖海上除了有夢幻的藍眼淚，還有一堆泡沫幻滅！
佛家五戒，為五種基本尸羅，即不殺生、不偷盜、不邪淫、不妄語、不飲酒。其中最嚴重的是酒戒，酒一喝多了，破了酒戒，醉迷心智，其他的戒也會隨機一起打破！對金門來說，博弈是災難，賭之後，色、毒如影隨形而至，財閥、黑勢力統治金門國。那年，像劉姥姥遊大觀園，也去過澳門葡京飯店，賭場地下，國際各色美妓，公開以色列隊站壁，紅燒雞、白斬雞、醬滷雞，任君口味擇食。夜生活聲色精彩，經濟繁榮，紙醉金迷！幾年前，與一位來自拉斯維加斯Casino的華女經理，在大廟口宵夜，此女年輕貌美善飲，打扮入時，短裙露底，爆乳露溝。酒間她言及，金門設賭之前，必要在金大設博弈系，產學合作，打造金門未來的一線榮景！
戰地政務時期，嚴禁賭博，祭出重罰，抓到一律撤職。可是嚴官府出毛賊，軍民一心，那年賭成金門經濟大風暴，三分高利全島一片倒風。每次大演習時停班停課，駐校三天，門口自衛排班站崗，在防空洞一根蠟燭，安心賭得沒日沒夜，和平賭戰爭！平時數學老師輸得很慘，輸光薪水，自以為是精算師，喝醉了去賭，常常失算，有的連家都賭掉！不是我在唬爛，多年前我獨自一人，到榕園後山密林寫生，就看到一堆軍人脫衣聚賭，擦身而過，看都不看我一眼。學校假日空間很閒置，關起門為所欲為。當時金門禁山禁水，禁不住好無聊，唯有喝酒、賭博，變成海角一樂園！後來洪隊長的抓賭說，在鄉下不起眼的鐵皮屋，沒事停了一堆車，進去抓一定賓果！金門有兩難，賭場要禁也難，開放也難！
那年我從日本帶回來的資料〈1920金門苦況訴略〉，由印尼泗水金僑向中央、閩督控訴，第四任金門縣知事錢鴻文十大罪狀。民國九年，強迫金門農民種植鴉片，政府提供種子，各鄉定量定時交貨、徵稅，不從者不是刑就是罰。後浦、沙尾賭場林立，通宵達旦，荒業廢身，每一賭場後浦月捐一百元，沙尾四十二。再來廣設花捐，流妓土婊蜂擁而來，為國捐軀。民國四年金門設縣，全年總稅收才1600元，該死的錢知事，只知錢事，任職一年，金門已有豐富的稅收，錢到哪裡去了？金門不但沒有建設，反而更加貧窮落後，居民賭光了財產，鴉片抽光了祖產，性病貽禍子孫。首任知事左樹燮，民國九年又回任第五任知事，11年被金門留廈同學會佈告〈金門知事左樹燮聚歛害民摧殘教育之宣言〉，持槍搶民、率獸食人的政府，噤聲的島民，靠海外才敢出聲，金門還真遇人不淑！
光有金酒還是不夠，也不至於要伸手賭一把自摸，不要羨慕澳門的光鮮亮麗，背面隱藏著黑暗墮落。金門白酒不要有得獎的迷思，還是要把品質顧好，否則鳳凰下架不如雞，金雞母會淪落成落翅仔的雞。金門人賭性堅強，賭、色、毒早就一應俱全，民初就已經很先進，從不落人後。不要以為金門出了50進士，有多光榮，這也救不了金門的斯文掃地，現在已經不是金門人的純樸金門，一定要把金門的明天建立在卡西樂（Casino）上？
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Oscar6074
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發表時間 : 2017-05-10 12:07:40
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楊教授講的道理,我想大家都懂,但是為什麼要走到博弈公投這一步呢?重點是試問一下政府又為離島做了哪些事呢?不然誰願意蓋賭場呢....
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一、博弈公投還未公告成立
每個人都有自己的價值判斷，都能發表自己的意見。
每個人都應尊重其他人的選擇，但希望每個人都把影響全體社會大眾的「利弊」思考清楚，而非只考慮個人利益。
（楊綏生前縣長選擇推動觀光賭場，把博弈公投當作對中央施壓的工具，真正目的是交通建設。就是他在利弊衡量下的選擇。）
二、博弈公投已公告成立、尚未投票
基於自己的理念，如有合法的投書、陳情、抗議、提告等救濟手段，尊重每個人採取救濟的權利。
（我106.5.3在蘋果日報投書，是屬於前二類的救濟手段。）
三、博弈公投已經通過
基於自己的理念，希望自己認定的「社會利益」能獲得保障，自己認定的「社會損失」能完全阻止。可以各種方式，提供政策實施之建議。
（我101.8.20在馬祖日報投書，是屬於這個階段的建議。）
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