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| 主題: 『公器私用』，海巡隊艦艇陳雪生的私家遊艇？ | |
| 作者: honey.lee < > | 發表時間: 2009-10-20 |
| 行政中立是近年來政府部門與社會大眾關注的焦點之一，特別是愈接近選舉，政府部門與國會議員就越強調，新聞媒體與社會大眾也更重視。深怕因行政不中立，發展成為不公平的選舉，因而改變選舉結果。隨著民主政治的發展，定期選舉與政黨輪替既已成為常態，行政中立當然也越趨重要。 近代民主國家在人才選拔方面，除定期改選外，大致均援引英國的政務官制度，藉以協助民選首長推動政務，並隨著政黨更迭執政或政策進退而決定政務官的去留。政務官的進用方式，與常任文官依考試進用，且受永業保障者明顯不同；而所負職責偏於政策面，與常任文官僅負執行之責者亦有不同。吾人可謂政治屬於政務官，行政則屬於常任文官。不論那一政黨執政，常任文官在政務人員領導之下均應忠實執行政策，不論面對那一政黨，他都應維持中立地位，始能確保國家統治機器的持續運轉。職是，常任文官必須維持中立，也應儘量保持中立。 行政中立的次要基礎是常任文官具有「國家的僱員」身分，與國家存在「特別權力關係」。大致言之，行政中立規範的對象主要就是狹義的公務人員，也就是以執行公權力為主的常任文官，其他未具公權力的廣義公務員，如公立各級學校聘任教師、公營事業人員、各級機關的聘僱人員等，則有準用的空間。但一般社會大眾，除非涉及行政事務、行政資源、行政場所，否則均不必遵守行政中立原則。 何以公務人員必須受到行政中立的約束與限制，一般社會大眾卻不必受到限制呢？這主要是因公務人員的身分不同所致。大體言之，一般社會大眾基於「一般統治關係」，僅具有「國家的人民」身分；但公務人員除具有「國家的人民」身分外，尚基於「特別權力關係」或「公法上職務關係」，另外具有「國家的僱員」身分。公務人員必須受到行政中立的限制與約束，正是因為彼等具有「國家的僱員」身分之故。 人民是國家的構成要素之一，沒有人民，國家就不存在。基於「一般統治關係」，公務人員與所有人民一樣都是國家的人民，並無特殊之處。國家基於主權行使而實施概括統治，在法定範圍內，人民必須服從國家之支配，公務人員也以一般人民的身分盡其義務、享其權利，並無特別優待或限制之處。一方面國家以民主與統治為手段，消極的保護人民生命與安全，積極的增進人民權益與福祉；另一方面，人民是國家的主人，以選舉及罷免方式決定國家重要人事，包括民選政府首長與民意代表，以公民投票方式，保留國家重要政策的決定權。就此而言，公務人員是「國家的人民」當中的一部分，人民既無遵守行政中立的義務，公務人員亦理該如此。 不過，公務人員因職業屬性與僱主的關係，成為特殊的人民，因而與一般人民有所區隔。這也就是說，公務人員是以人民做為基礎，在具備特定資格，並經國家特別選任後，始能成為「國家的僱員」，從而直接或間接代表國家行使公權力。基於「特別權力關係」或「公法上職務關係」，國家可以制定法律或訂定行政命令，給予公務人員特別的權利或課以特別的義務，相較於一般人民，公務人員對於國家顯然負有更多的義務與責任。行政中立即是公務人員應該遵守的義務之一，而一般人民則無遵守行政中立的義務。 行政中立的第三個基礎是兼顧人民參政權與國家統治權的平衡。按說憲法對於人民參與政治活動的權利，僅有原則性的規定與保障，法律據以延伸的運作規定，在不違背憲政精神的原則下，是可以酌加限制的。易言之，如無特別排除規定，憲法賦予人民參與的政治權是完整的、百分之百的，一般人民所擁有的政治權原則上是不打折扣的。不過任何公務人員都是國家統治機器的一部分，其本身就是國家統治機器的一個環節，基於統治權的必要，也避免兼具治者與被治者角色分際的衝突，民主先進國家均未給予公務人員完整的政治權利。如統治權與參政權可能有衝突或牴觸之際，則允許對公務人員的政治權利適度的加以限制，讓公務人員以一般人民身分所取得的參政權，與代表國家行使的公權力之間有適度的平衡，這便是行政中立之所由生。 要之，行政中立的由來，在實務上有其特定的時空背景，在理論上也有其不朽的立論基礎。如果沒有行政與政治能分立且應分立、公務人員與一般人民的不同身分、兼顧人民參政權與國家統治權的平衡等三個基礎，行政中立將無由立基出現。吾人也深信：只有在瞭解行政中立的理論基礎後，始有助於對行政中立全面的掌握以及落實行政中立的推動。且讓吾人共同期勉與期待！ （作者為立法院法制委員會專門委員） |
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