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�連江縣政府提供
案由一：內政部第1次專案會議結論：請地政單位就民眾申請之所有權登記案件暫緩駁回及收歸國有登記，該暫緩原因已不存在，是否應恢復常態作業？
說明：內政部98年11月6日研商「解決馬祖地區土地相關問題」專案小組第1次會議「結論五：請連江縣地政事務所於本專案小組會議達成共識前，對民眾申請之土地總登記、無主土地時效取得所有權登記暫緩辦理駁回．．．已公告代管期滿之無主土地，請連江縣政府暫緩核准收歸國有之登記。」該專案會議業於99年1 月11日召開，會議紀錄已於同年3月8日函送本府及地政事務所依結論辦理，原暫緩駁回及收歸國有之原因已不存在，應即回歸常態依現行法令規定辦理；惟連江縣議會仍於質詢時要求本府仍繼續暫緩駁回，致有數百筆土地仍無法進行後續相關行政程序，內政部99年對本縣業務考核時，亦將本項問題列入缺失檢討，為免土地權利長期處於不確定狀態，對政府公共建設及民眾權利均有不利影響，實不宜再繼續暫緩駁回及收歸國有之相關程序。
建議處理辦法：暫緩駁回及收歸國有登記原因已不存在，建議回歸法制面辦理。
案由二：有關本縣訴願審議委員會撤銷本所就申請道路用地、公共用物土地及無主土地主張適用安輔條例第14條之1第2項規定等不合法案件之駁回處分，致生執行困擾一案，請討論。
說明：一、按訴願法第96條前段之規定：「原行政處分經撤銷後，原行政處分機關須重為處分者，應依訴願決定意旨為之，…」。
二、經查，訴願決定書主文為：「原處分撤銷，並應於三個月內另為適法之處分。」等案件，其訴願決定書內理由所載法令規定之適用與原行政處分機關審查認定之標準顯有差異，致原行政處分機關於法令執行上產生衝突、登記案件滯礙難行之情形。
三、是類案件經原行政處分機關重為審查，再核與法之成立要件不符並經再為駁回之行政處分，往往造成申請人認知上的誤解與疑義，本所在行政執行上確實產生困惑。
建議處理辦法：建請本縣訴願審議委員會依法定程序及相關法令作為決定，以符法制，亦避免民眾在認知上產生誤解。
案由三：請以縣市主管機關名義，向中央主管部會法務部或內政部請求解釋馬祖前線接戰地區，戰地政務期間民國62年之前的連江縣政府或連江縣政府民政科內之地政股，是否屬行為時、修法前土地法規定之地政機關？
說明：一、按民法第七百六十八條至第七百七十二條關於因時效而取得所有權或其他財產權之規定，乃為促使原權利人善盡積極利用其財產之社會責任，並尊重長期占有之既成秩序，以增進公共利益而設。此項依法律規定而取得之財產權，應為憲法所保障。大法官釋字291號文參照。
二、次按【修正前】土地法第28條規定：本法所稱主管地政機關，謂市縣地政機關。同法第29條規定：地政機關之組織，另定之。修正後現行土地法第39條：土地登記，由直轄市或縣 (市) 地政機關辦理之。但各該地政機關得在轄區內分設登記機關，辦理登記及其他有關事項。【修正前】土地法第24條規定：未經依法為地籍測量之土地，不得為所有權之登記。修正後現行土地法第38條第一項規定：辦理土地登記前，應先辦地籍測量，其已依法辦理地籍測量之地方，應即依本法規定辦理土地總登記。經查，民國38年（1949）海峽兩岸「分治」後，為因應戰時需要，政府於民國42年（1953）在南、北竿設「連江縣政府」，次年並分別於莒光、東引設「長樂縣政府」及「羅源縣政府」。民國45年（1956）馬祖實施戰地政務，長樂與羅源縣政府併入「連江縣政府」。是馬祖戰地於民國45年實施戰地政務至民國81 年終止前之「連江縣政府」，是為因應實施戰地政務目的而設立過渡時期之特別機關，自非屬土地法規定之地政機關；63年前馬祖地區既無地政機關或登記機關，未經依法為地籍測量之土地，不得為所有權之登記，未辦地籍測量之土地，自亦無從辦理土地總登記或第一次土地所有權登記，馬祖居民係爭占有土地在62年多有已完成時效取得，更是因登記機關未設立致無法為所有權登記，事實至明。
三、末按，「以所有之意思，20年間和平繼續占有他人未登記之不動產者，得請求登記為所有人。」、「以所有之意思，10年間和平、公然、繼續占有他人未登記之不動產，而其占有之始為善意並無過失者，得請求登記為所有人。」本件行為時民法第769條、第770條定有明文；次按「民法物權編所規定之登記，另以法律定之。物權於未能依前項法律登記前，不適用民法物權編關於登記之規定。」、「依法得請求登記為所有人者，如第三條第一項所定之登記機關尚未設立，於得請求登記之日，視為所有人。」復為本件行為時民法物權編施行法第3條、第9條所明定。足見於民法物權編施行後（即19年5月5日以後），因占有不動產而具備民法第769條或第770條之條件者，本得請求為時效取得所有權登記，惟如登記機關於其符合條件時猶未設立，對其權利的行使不無妨礙，上開法律乃明定於其得請求登記之日，即視為所有人，無庸等到登記機關設立之日再為申請。故民法第769條或第770條規定之取得時效，一經完成，當然發生同條或民法物權編施行法第8條所定之效果。雖未經占有人援用，法院亦得據以裁判。從而，只要當事人主張其取得時效完成之基礎事實，法院即得依職權斟酌是否發生民法第769條、第770條或民法物權編施行法第8條所定之效果。此有最高法院29年上字第1003號判例要旨可資參照。申言之，法院依民法物權編施行法第8條，認定當事人是否「於得請求登記之日，視為所有人」時，只須審酌當事人是否於登記機關設立前，即已具備民法第769條或第770條規定之時效取得所有權條件，而無庸考量事後當事人於登記機關設立開辦土地總登記，提出申請登記為所有權人時，其是否仍和平繼續占有該土地。蓋法律既賦予其「視為所有人」之效果，即不因暫時性之中止使用而消滅。此與登記機關設立後，始具備民法第 769條或第770條規定之條件，而申請時效取得所有權登記者，必須該占有人於提出申請登記為所有權人，以迄登記完成時仍和平繼續占有其土地，始有適用之情形，尚有不同。有最高行政法院98年判字第370號判決意旨足憑。據此，地政機關本應依序就其是否為原所有權人？如果不是，則是否符合民法第769條、第770條之條件，而得請求登記為所有人？有無民法物權編施行法第9條所定「視為所有人」效果之適用？加以審查，然地政機關多忽視法律之擬制作用，棄占有人62年前完成時效取得有「視為所有人」效果昧而不論，駁回登記之申請，漏未審酌其是否為原所有權人或視為所有人而得為土地所有權之登記，自屬可議。
建議處理辦法：請具體說明事實及舊法【修正前】土地法第28條規定：本法所稱主管地政機關，謂市縣地政機關。同法第29條規定：地政機關之組織，另定之。法律依據，行文向中央主管部會法務部或內政部請求解釋馬祖前線接戰地區，戰地政務期間民國62年之前的連江縣政府或連江縣政府民政科內之地政股，是否屬【行為時修法前】土地法規定之地政機關？確定人民占有事實、連結法律擬制作用，貫徹依法行政原則，落實憲法保障人民財產權利。（未完待續）
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2010-11-04
連江縣政府土地專案小組會議重要提案�連江縣政府提供
（續昨）案由四：馬祖居民占有未登記土地時效長達三、四十年在所多有，請以母法土地法第54條概括性且完整之規定為基準；並放寬效取得地上權登記審查要點第六點第一項：占有土地四鄰之證明人之認定標準，輔以莒光鄉大坪段780-1地號之土地四鄰保證人之分段保證方式、保證人年齡起始計算方法為適例，建立一致性之適用標準及同一性之審查模式，俾符公平原則。
說明：一、有關人民自由權利之限制應以法律定之且不得逾越必要之程度，憲法第二十三條定有明文。又立法機關固得授權行政機關發布命令為補充規定，但如法律之授權涉及限制人民自由權利者，其授權之目的、範圍及內容必須符合具體明確之條件，始具備合法性；若法律僅概括授權行政機關訂定施行細則者，則其合法要件首須符合立法意旨且未逾越母法規定之限度，其次亦須係就執行法律有關之細節性、技術性之事項加以規定，其內容尤不能牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制，此揆諸司法院大法官會議第三六七號解釋理由書闡釋甚詳。又最高行政法院民國94年11月03日94判字第1691號決判要旨：母法之規定係概括性且完整，而子法將其具體化規定結果，若形成以子法限縮其母法規定之適用範圍，則限縮部分與其母法規定之立法意旨牴觸，自應不予適用，而應直接適用母法規定，以維持母法之立法意旨。
二、土地法第54條規定和平繼續占有之土地，依民法第七百六十九條或第七百七十條之規定，得請求登記為所有人者，應於登記期限內，經土地四鄰證明，申請為土地所有權之登記。時效取得地上權登記審查要點第六點第一項：占有土地四鄰之證明人，於占有人開始占有時及申請登記時，需繼續為該占有地附近土地之使用人、所有人或房屋居住者，且於占有人占有之始有行為能力為限。揆諸前開法條立法機關並未就【土地四鄰證明】為證明人之人數若干、證明人如何保證、四鄰區域範圍為何，為特別立法定義，亦無明文授權主管機關訂定法規命令，立法者有意將土地四鄰證明之條件交由行政執行機關為裁量。職是，時效取得地上權登記審查要點並無法規授權訂定，實務上爭議性不少，部份條文81年大法官釋字291號、83年大法官釋字350號、87年大法官451號宣告違憲。基於法律保留原則、法律優位原則，並參酌行政程序法第150條、第159條之規定，該要點並非法規命令，是為行政規則，充其量只是上級機關對下級機關認定事實行使裁量權執行層面上細節性、技術性指導之內部命令，是規範機關內部秩序及運作或為輔助土地登記規則之不足作用，其位階、效力，對外不發生法律效果。
三、最高行政法院九十三年度判字第一六九一號判決：上訴人為福建省金門縣地政局，判決主文：上訴駁回，判決理由：略以．．．是占有人占有他人未登記之不動產二十年即行提出時效取得所有權之登記申請，其所提出之占有期間土地四鄰土地所有權人之保證書，固應由占有人開始占有事實發生時，具有行為能力之人所出具。惟如占有人主張其占有他人未登記之不動產之期間已逾二十年，則其亦已主張自占有期間之末日回溯二十年之日起，至占有之末日止之期間之占有事實；如其所提出之保證書之出具人（即四鄰土地所有權人）於占有人所主張占有之末日回溯二十年之日，為有行為能力人，即應認可此保證人之資格；至自占有人占有之末日回溯逾二十年之占有期間部分，對是否依時效取得所有權，已不生影響，則出具保證書之四鄰土地所有權人於占有人所主張占有事實發生首日，是否有行為能力人，已可不論，不可拘泥於前開規定所使用之「保證人於被保證之事實發生時應具有行為能力」等文字．．．足資可憑。
四、按以所有之意思，20年間和平繼續占有他人未登記之不動產者，得請求登記為所有人。又以所有之意思，10年間和平繼續占有他人未登記之不動產，而其占有之始為善意並無過失者，得請求登記為所有人，民法第769 、第770 條分別定有明文。上開二法條所規範之要件有相同者，亦有不同者，其中相同之要件包括：1、須以所有之意思而占有；2、須和平占有；3、須公然占有；4 、須占有他人未登記之不動產等項。至規定要件不同者，包括：1、須經過法定之期間，民法第769 條為20年較長；第770 條為10年較短；2、民法第770 條尚加上第769 條所無之「占有之始為善意並無過失」之要件，此觀法條之文義甚明。因此占有之始為善意並無過失，為民法第770 條不動產所有權短期取得時效之特別要件。所謂善意占有，乃指占有人自信（包括誤信）有權利占有而言；所謂無過失，則指雖為善良管理人之注意，仍不知自己係無權利，如予相當注意即可知或懷疑其為無權利，而欠缺此種注意者，則為有過失。另民法第944 條第1項規定：占有人，推定其為以所有之意思，善意、和平及公然占有者。因此，關於善意之要件，民法第944 條第1項已有推定之規定，惟對於「無過失」該法條並未設有推定之規定，此由上開規定之文義觀之即明。職是，主張依民法第770 條之規定短期時效取得所有權之占有人，自應就無過失一節負舉證之責。然所謂證明無過失，僅抽象陳述無過失尚有未足，必須證明無過失所據之具體事實，方足當之。換言之，占有之始為善意並無過失之適用，係指具有一定之事實且為積極事實，足使占有人誤信已取得所有權，但事實上未取得，此又非其所知，且無過失，始足當之。因此，依司法院院解字第3965號所示，可能適用民法第770 條之情況為：偽滿時日本人向國人合意購買之土地，光復前，復由日本人賣與國人之情形者，足資參照。為福建高等法院金門分院95年度再易字第4號民事判決意旨。經查，馬祖居民占有未登記土地時效長達三、四十年者在所多有，皆因登記機關對土地四鄰證明人之認定，增加法律所無的限制，在老人凋零或遷移他地，無從覓得適當證明人之下，致占有人退守短期取得時效，故迭遭軍方單位及國有財產局所異議，並在受訴法院審理時，因短期取得時效【無過失】之消極事實無法舉證而敗訴。據此，如何還原占有時效事實，強化占有時效之證明力，保護占有時效權利，實有研討之必要。
建議處理辦法：以母法土地法第54條概括性且完整之規定為基準；並放寬效取得地上權登記審查要點第六點第一項：占有土地四鄰之證明人，於占有人開始占有時及申請登記時，需繼續為該占有地附近土地之使用人、所有人或房屋居住者，且於占有人占有之始有行為能力為限之認定標準。換言之，占有地附近人，繼續設有戶籍或繼續為該占有地附近土地之使用人或土地所有人或房屋居住者之符合任一要件，並不以長期設有戶籍或考量戶籍有無中斷為必要。其占有土地四鄰證明人之行為能力及保證時效起始，參照最高行政法院九十三年度判字第一六九一號判決意旨，自占有期間之末日回溯二十年之日起算。同以莒光鄉大坪段780-1地號之土地四鄰保證人之保證方式、保證人年齡起始計算方法為適例，建立一致性之適用標準及同一性之審查模式，還原占有時效事實，強化占有時效之證明力，保護占有時效權利，俾符公平原則。（完）
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